2019 年 3 月，华为在外媒记者会上宣布起诉美国政府，指控美国针对华为的销售限制违宪。
中国政法大学教授霍政欣向观察者网表示，最初外界认为华为胜诉几率很大，因为美方措施违反了美国宪法的三权分立原则和“褫夺公权法案”。但在 2020 年，得州联邦地区法院判华为败诉，华为放弃上诉。
这起“必赢”的官司为何输得莫名其妙？在霍政欣看来，答案就藏在美国“长臂管辖”的本质里。
回望历史，美国的“长臂管辖”并非天生——从建国到 20 世纪初，美国严守法律属地主义；直到 1917 年参加一战，才颁布第一部相关法律《与敌国交易法》。过去一百多年间，这张网越织越大，从各项法案，到针对古巴、伊朗等国的专项制裁，近些年更把手伸向中国。
“你凭什么用你的国内的政策和法律，来让其他国家都不能跟伊朗做生意？”霍政欣一针见血。
2019 年 3 月，华为宣布起诉美国政府视频截图
华为的遭遇正是缩影。2019 年 5 月，华为被美国列入“实体清单”。此后，美国的手伸得越来越长，去年甚至宣布制裁华为自主研发的、与美国毫无关联的昇腾芯片。
在霍政欣看来，美国自我标榜的三权分立，在涉及其对外战略时早已形同虚设，立法、行政与司法“并非传统的分立和制衡，在某种程度上是一种相互借力、相互支撑的关系”。其依仗的，无非是市场、科技与美元三大霸权。
霍政欣提醒，中美竞争正从经贸摩擦升级为法律战、规则战，面对美方借“长臂管辖”实施的对华遏制，中国用规则对抗规则，正加快“反制裁、反干涉、反制长臂管辖”的法治建设。
【以下为对话实录】：
观察者网：美国政府频繁对他国实施“长臂管辖”，其国内法依据主要有哪些？
答：今年是美国建国 250 周年。如果我们对美国过去 250 年立法进行历史回顾的话，就会发现，美国其实也不是一建国就是开始搞“长臂管辖”和对外制裁。
从建国初期到 20 世纪初，美国立法和司法都严格遵守法律“属地”主义，反对“长臂管辖”。因为相对欧洲强国来说，美国还是弱国。当时，美国境内有很多保有欧洲母国国籍的移民，欧洲国家基于“属人”管辖，经常干涉美国国内事务。所以，美国出于国家地位和国家利益，坚守法律“属地”主义。
但在 1917 年，美国正式宣布对德作战，加入第一次世界大战。这一年，在美国发展史上是非常重要的一年，标志着美国放弃孤立主义，开始卷入美洲以外的世界事务。也恰恰是在这一年，美国颁布了历史上第一部具有“长臂管辖”性质的法律——《与敌国交易法》。
由于历史巧合，这部法律不久后的一次重要适用，涉及到了中国。
在朝鲜战争期间，中方向一家法国公司采购了一批火车头。美国人知道此消息后，揣测这将增强中国在东北的运兵能力，所以就依据《与敌国交易法》要求这家法国公司不得和中国展开这桩交易。
为了执法，美国财政部还在 1950 年成立了一个机构——外国资产控制办公室，至今都“大名鼎鼎”。
此后，美国在 20 世纪制定了越来越多的“长臂管辖”法律。
比较有名的，包括 1977 年卡特总统签署“国际紧急经济权力法”（IEEPA），最近几年多次被特朗普用来加关税；1982 年，里根总统颁布了控制苏联石油天然气的修正案，把“长臂”伸到了欧洲，要求西欧企业不得与苏联做生意。这部法律当时在欧洲引发抗议，但毕竟欧洲国家在安全上、经济上都依靠美国，最后也不得不妥协。这也是美国拖垮苏联外汇收入经济的一个重要的法律手段。
在 1990 年代，美国颁布了越来越多的“长臂管辖”法律，并开始针对特定国家。例如，针对古巴的《赫尔姆斯-伯顿法》、针对伊朗和利比亚的《达马托法》等等。还有一些把手伸得越来越长的法律，比如在 1998 年修订了《反海外腐败法》。
2018 年 3 月，特朗普签署针对中国征收关税和投资限制的备忘录视觉中国
再之后，小布什在 2001 年颁布了《爱国者法》；奥巴马时期也出台了多项法律，包括全面制裁伊朗的法律，以及在 2016 年签署《全球马格尼茨基人权问责法》；2018 年，特朗普搞了一个《澄清域外合法使用数据法》（简称“云法案”）……
与此同时，美国从未停止对华专项立法。尤其在 2018 年以来，随着美国对华政策完成历史性转变，两党对华政策高度一致，美国国会相继出台了涉港、涉台、涉藏、涉疫等一系列专项对华制裁法案，并叠加既有规则形成完整对华制裁依据。
近年来，美国通过“长臂管辖”和单边制裁，对中国造成的外部压力越来越大。中国也开始加强“三反”（即反制裁、反干涉、反制长臂管辖）的法治建设。
观察者网：美国一直自我标榜“三权分立”。但您认为，在涉及美国对外战略和国家利益的事项上，其立法、行政与司法之间“不存在严格意义上的制衡关系”。您为什么会得出这一结论？
答：三权分立是美国宪制的基石，其基本要义是立法、行政与司法权相互平行、相互制衡，这被美国宪法上的“归属条款”所体现。但在很多时候，美国三权并未相互制衡。
我是从“华为诉美国案”之后，开始思考并得出了这一结论。
2019 年 3 月，华为在外媒记者会上宣布，已向美国联邦法院提起诉讼，指控美国《2019 财年国防授权法案》第 889 条款违反美国宪法，请求法院判定这一针对华为的销售限制条款违宪。
当时，华为以“褫夺公权法案”作为其核心法理依据，展开“法律维权”。
此条款历史很悠久，是美国建国初期，为了避免出现英格兰国王借议会颁布法律直接处决个人的现象，制定了褫夺公权的法案。根据该法案，国会只有立法权，且只能针对不特定的对象立法，不能认定特定个人和某个机构有罪。因此，华为最开始对赢得官司信心满满。
但在 2020 年，美国得州联邦地区法院判华为败诉。华为后面也放弃上诉了。
美国针对华为的限制条款明显违反了美国宪法的三权分立。但最后，华为怎么就败了呢？
作为学者，我对这个案子感兴趣，就做了一些研究。
从最近一些年的案例，我觉得可以理解为什么华为败诉。例如，在华为之前，俄罗斯软件杀毒公司卡巴斯基也起诉过美国限制措施违宪，最终也是败诉。
观察者网：如何具体理解美国在涉外案件中的“三权分立”制衡失效？
答：首先，美国“三权分立”制衡失效的核心表现之一，是司法层面的偏向性。具体表现在：
1、美国是判例法国家，法官可以“造法”，拥有很大的适用法律和创造法律的自由空间。
在涉及“长臂管辖”的案件中，美国法官有非常大的裁量权，去解释适用和解释法律，并根据司法判例进一步扩张美国立法的管辖权。
2、美国法院在涉及外国主体的案件中，制衡力较弱，尤其针对中俄等被视为“对手”的国家。
美国司法体系中有很多对外国当事方不利的制度，外企都不喜欢上美国法庭。有数据表明，90% 以上被美国司法部诉至法院的外国主体，都会选择认罪认罚，避免高额诉讼成本与更重处罚。
3、美国存在一个“法律黑洞”——陪审团制度。
以华为为例。这些年来，美国媒体上充斥着大量涉及华为的负面新闻，导致美国民众天然地将华为和负面信息联系在一起，认为华为“危害美国国家安全”。美国陪审团由当地民众组成，他们大部分没有法律专业知识，受教育程度也很一般，因此在涉及华为的案件中几乎都清一色地判华为有罪。
其次，美财政部、商务部等部门刻意在制裁规则中采用“战略性模糊”表述，进行模糊操作。
例如，在“次级制裁”领域，美国政府机构出台“黑名单”，禁止任何国家与名单中实体进行所谓“重大交易”（significant transactions）。但什么叫“重大交易”？这其实就是一个主观判断。各国实体都不知道美国执法、行政执法部门的具体执法边界在哪里，只能搞过度合规，形成明显寒蝉效应。
总结来看，在维护美国对外霸权和对外利益方面，美国立法、司法、行政并非传统的分立和制衡，在某种程度上是一种相互借力、相互支撑的关系。
观察者网：在国际法层面，美国“长臂管辖”措施的非法性主要体现在何处？
答：“长臂管辖”不是一个法律术语，实际上指的是美国法律的手伸得太长了，专业术语叫域外管辖权。
在国际法层面，域外管辖权是不断发展的。国际法不禁止一个国家行使域外管辖权，除非违反了国际法的禁止性规定。美国“长臂管辖”的非法性，就恰恰体现在这一方面。
首先，美国的“二级制裁”，就是典型的非法制裁。
你凭什么用你的国内的政策和法律，来让其他国家都不能跟伊朗做生意？根据国家主权平等原则，任何一个国家都有权自主展开对外贸易活动。你不能用你的法律凌驾在国家主权之上，凌驾在其他国家的主权之上。只有联合国授权的多边制裁，才具有国际法的合法性。
讽刺的是，美国国会曾经反对过其他国家的“二级制裁”。
二战结束后，阿拉伯国家联盟开始针对依舒夫（以色列建国前的巴勒斯坦犹太人社区）进行有组织的抵制，并在《以色列独立宣言》发布后一直持续、以表示对以色列的反对。但美国国会认定，这种抵制和制裁违反国际法，美国绝不接受。面对美国的压力，阿盟最终还是妥协了。
美国“长臂管辖”的另一个非法性，体现在它违反了国际法的合理联系原则。
当前国际法基本上形成了一种共识，即一个国家不能对与之毫无联系的外国的人、事情和行为行使管辖权，否则就是非法的单边制裁。
华为昇腾 AI 芯片央视新闻
举个典型例子。去年 5 月，美国商务部宣布全球范围内禁用华为昇腾 AI 芯片。中国商务部发言人指出，美方措施是典型的单边霸凌和保护主义做法，同时强调，任何组织和个人执行或协助执行美方措施，将涉嫌违反《中华人民共和国反外国制裁法》等法律法规，须承担相应法律责任。
华为早在 2019 年 5 月就上了美国“实体清单”，无法获得美国的管制技术和产品。这一案例中，华为芯片是自主研发，跟美国没有一点联系，美国凭什么对它进行域外管辖呀？
观察者网：近年来美国越来越多使用“二级制裁”，把制裁对象从目标国家扩大到与其开展交易的第三国企业、银行。您认为，美国“长臂管辖”的支柱，是法律本身，还是美国的综合实力？
答：中方曾指出，从国际看，世界进入动荡变革期，国际竞争越来越体现为制度、规则、法律之争。我们必须加强涉外法律法规体系建设，提升涉外执法司法效能，坚决维护国家主权、安全、发展利益。
据我理解，这句话提到的国际竞争，很大程度上可能讲的是中美竞争。
中美，是两个核大国，同时又是经贸互嵌度极高的两个国家。因此，中美之间的竞争，不可能像历史上那样的大国，搞热战；也不可能像美苏那样，搞冷战，成为两个隔绝的系统。
现在，中美两国正开展法律战、规则战。从人类历史发展过程来看，这也算大国竞争的一种进步。
当然了，谁的规则厉害，还是要看谁的国家实力更强大。实际上，只有实力强大的外向型国家，才会有建构法律域外适用的意愿、能力和实际需要。眼下，世界上能够有效行使国内法域外效力国家或经济体也不多，只包括中国、美国和欧盟等。
回到美国。美国“长臂管辖”制度的支柱有三点：市场、科技和金融霸权。此外，军事霸权也算一种隐性支柱，但更多的是提供威慑力。
最显性的支柱，就是市场，毕竟美国是世界第一大经济体。美国市场规模巨大，美国消费者能力高，美国商业企业的商业信用好，美国人钱好挣，所有企业都想进入美国市场。但你要进入美国市场，你就得服美国法的管，否则就会被拒之门外。
第二点，是美国的科技霸权。时至今日，许多企业仍依赖美国的高端技术，包括芯片。
第三点，就是美元或金融霸权。美元长期占据国际金融体系的核心位置。如果一家银行不服管，被美国制裁，就无法在国际货币体系中生存下去。
（注：观察者网与霍政欣教授对话内容分为上下两篇，以上为上篇。下篇主题为“美国长臂管辖效力减弱以及中方反制”，敬请期待。）
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